Комісії як елемент структури парламентів

Комісії (комітети) як елемент структури парламентів

Найголовнішим елементом внутрішньої структури парламентів є комісії (комітети). Теоретично їхня роль визначається як попередня підготов­ка питань, які пот$ім мають розглядатись на сесійних засіданнях. Фактично ж комісії самі вирішують наперед багато з цих питань, а палати і парламен­ти в цілому нерідко майже автоматично затверджують їхні пропозиції. При цьому$ вважається, що діяльність комісій дає змогу швидше, ніж у самих па­латах, і на вищому професійному рівні вирішувати парламентські справи.

Парламентські комісії бувають кількох видів. Чи не основними з них є постійні комісії. В англомовних та деяких інших країнах вони на­зиваються постійними комітетами.$ У двопалатних парламентах постійні комісії, як правило, утворюються в кожній з палат. Постійні комісії зви­чайно працюють протягом сесії парламенту, але в цілому ряді країн вони утворюються на весь строк скликання парламенту. На практиці ця різни­ця не має великого значення, тому що формування комісій на початку кожної сесії здебільшого не призводить до з$начних змін у їхньому складі.

Однією з головних функцій постійних комі$сій є детальний розгляд законопроектів. Ця діяльність становить зміст окремої стадії законодавчо­го процесу. В Італії постійні комісії мають право не тільки розглядати, а й затверджувати законопроекти, що виключає подальшу парламентську процедуру їх прийняття. І хоча з ініціативи уряду або визначеного числа депутатів законопроект до затвердження його комісією тут може бути по­вернутий для роз$гляду і прийняття в палату, постійні комісії в багатьох випадках виступають як основний центр законодавчої діяльності.

До функції постійних комісій також віднесено обговорення інших питан$ь порядку денного парламенту. В багатьох країнах утворюються постійні комісії, діяльність яких пов’язана з роботою самого представ­ницького органу: з питань процедури і регламенту, депутатської етики то­що. Нерідко постійні комісії здійснюють функції зв’язку з міністерства­ми і контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Тому не дивно, щопостійні комісії звичайно мають спеціалізований характер, а предметна компетенція їх у цілому відповідає загальній структурі уряду.

Значними відмінностями$ щодо цього характеризуються постійні комітети палати громад парламент$у Великобританії. Чи не єдиною їх функцією є участь у законотворчості. Ті п’ять—вісім комітетів, що утво­рюються на кожній сесії, не мають спеціалізованої компетенції. Характе­ристика цих комітетів як постійних є досить умовною через те, що їх склад змінюється щоразу залежно від тем$атики законопроекту, що надійшов. Постійними залишаються лише голови комітетів. Таким чином забезпечується професійний підхід до законотворчості.

Крім цього, в палаті громад діє спеціалізований постійний комітет, в якому проходять відповідну стадію розгляду законопроекти, що стосу­ються Шотландії. Аналогічну парламентську структуру передбачено і для іншого національно-історичного регіону Великобританії — Уельсу. Але за браком законодавчих пропозицій щодо її компетенції працює вона рідко. Подібні структур$и є одним із можливих засобів урахування національної специфіки у вирішенні державно-правових питань.

$

Кількість постійних комісій у парламентах помітно різниться: від шести в кожній з палат парламенту Франції до двадцяти чотирьох у бун­дестазі ФРН. Число постійних комісій зафіксоване в конституціях або в парламентських регламентах. Проте в ряді країн комісії утворюються в такій кількості, яку сам парламент і контролююча його партійна більшість вважають за доцільну.

Різним є і кількісний склад постійних комісій. Так, у Франції за регламентом нижньої палати максимальний склад кожної з комісій ста­$новить 1/8 або 2/8 загальної кількості членів палати. У нижній палаті британськог$о парламенту до кожного з неспеціалізованих постійних комітетів входить від 15 до 50 чоловік, що залежить головним чином від бажання самих депутатів брати участь у їхній роботі. До кожної з постійних комісій бундестагу ФРН звичайно входять від 10 до 41 парла­ментаріїв. Тим самим забезпечуються можливості для активної участі у парламентській роботі більшості членів представницького органу.

Найбільш розгалуженою і складною є система$ комітетів конгресу США. Нині в палаті представників працюють двадцять два постійних коміте­ти, а в сенаті — шістнадцять. До їхнього складу входять десятки постійних і спеціальних підкомітетів. Загальне число таких структур конгресу окремих скликань перевищувало 250. Суттєві відмінності має і зміст повноважень постійних комітетів. У межах своєї компетенції вони можуть вимагати н$а­дання інформації, яка є в розпорядженні державних органів і посадових осіб. Постійні ком$ітети конгресу США проводять так звані слухання з метою контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Що ж до їхньої участі в зако­нодавчому процесі, то практично саме вони вирішують долю переданих на розгляд у конгрес законопрое$ктів. Постійні комітети визначають, які з поло­жень розглянутих ними законопроектів обговорюватимуться в палаті. Їхні власні законодавчі пропозиції палата розглядає поза чергою.

Характеризуючи парламентські структури, безпосередньо зайняті за­конодавчою роботою, слід розглянути особливості комісійної (комітет­ської) організації палат парламентів в окремих країнах. Так, у Фінляндії, крім постійних комісій, на кожній сесії створюється так звана головна, або велика, комісія, до с$кладу якої входить не менш, ніж 45 депутатів (при їх загальній кількості у парламенті 200), обраних парламентом за принципом пропорційного представництва від фракцій. По суті тут постійні комісії здійснюють дозаконодавчий розгляд законопроектів, а в головній комісії ці законопроект$и проходять відповідну стадію в процесі їх прийняття.

В англомовних країнах існує практика створення так званих комітетів усієї палати. У Великобританії в такому комітеті проходять стадію розгляду законопроекти з фінансово-бюджетних питань. Аналогічна процедура засто­совується і в процесі $прийняття найважливіших за змістом законопроектів. Головує на засіданнях комітету вс$ієї палати депутат, який має офіційний ти­тул заступника спікера. Визнана така форма парламентської організації і в конгресі США. Зокрема, в сенаті на засіданнях комітету всієї палати розгля­даються міжнародні договори на предмет їх ратифікації або денонсації. У будь-якому випадку комітети всієї палати є робочими органами, до яких вхо­дять усі члени палати. Вони не мають права приймати остаточне рішення з розглянутого питання, це право належит$ь самій палаті.

Однією з особливостей внутрішньої структури палат парламентів у зв’язку з реалізацією ними своєї законодавчої компетенції є те, що в деяких з них передбачено створення так з$ваних секцій. Наприклад, у Бельгії, Нідер­ландах, Люксембурзі склад парламенту чи нижньої палати розподіляється на п’ять або (в останньому випадку) на три секції, які розглядають усі або ок­ремі законопроекти. Право брати участь у засіданнях кожної секції теоретич­но має будь-який депутат, хоча практично здійснити таке право майже нере­ально: депутат не може одночасно бути присутнім$ у кількох місцях, де про­ходять засідання секцій. Система секцій палат не підміняє постійні комісії, а діє паралельно з ними. Механізм взаємодії секцій і комісій у процесі зако­нодавчої роботи має складний характер. Головним призначенням секцій, як і відповідних комісій, визнається раціоналізація цього процесу.

Крім постійних комісій, в парламентах створюються спеціальні, слідчі та деякі інші комісії (к$омітети). Вони здебільшого діють на тимча­совій основі, тобто до вирішення поставленого завдання.

Спеціальні комісії (комітети) можуть мати найрізноманітнішу предметну компетенцію. В нижній палаті парла$менту Канади спеціальні комітети створюють для розгляду якогось окремого питання або для пі$дготовки конкретного законопроекту. Спеціальний характер тут мають і так звані комітети поточного законодавства. Вони формуються для ро­боти над визначеними положеннями законопроектів після їх розгляду в палаті на стадії другого читання. У Франції спеціальні комісії створюють для розгляду будь-якого законопроекту на вимогу уряду, голови палати або кожної$ з постійних комісій. Тим самим спеціальні комісії за своєю компетенцією конкурують з постійними комісіями.

У палатах конгресу США спеціальні комітети створюють для вивчен­ня різного роду питань. Насамперед це питання застосування норм права і правопорушень у сфері державно-політичного життя. Іноді сп$еціальні комітети займаються підготовкою законодавчих рекомендацій з окремих гострих проблем. У парламенті Фінляндії спеціальні комісії займаються підготовкою питань порядку денного надзвичайних сесій. У Швейцарії, Японії та ряді інших країн спеціальні комісії створюють для вирішення пи­тань, які не входять до компетенції жодної з постійних комісій$.

В інших країнах предметом розгляду в спеціальних комісіях буває розробка проектів конституційних реформ, офіційних програм і планів тощо. В усіх випадках спеціальні коміс$ії функціонують на тимчасовій ос­нові і припиняють свою діяльність після завершення роботи та підготов­ки відповідної доповіді.

Свої особливості мають спеціальні комітети, що функціонують в па­латі громад парламенту Великобританії. Зокрема, тут створено чотирнад­цять спеціальних комітетів, які працюють на постійній основі. Компе­тенція комітетів пов’язана із змістом повноважень головних міністерств, а їхнім завданням є перевірка й оцінка діяльності органів виконавчої вла­ди. Як зазначалося, в інших країн$ах таке завдання покладене на постійні комісії (комітети) палат парламентів. Існую$ть у Великобританії й інші спеціальні комітети, зокрема так звані сесійні комітети, щорічно створю­вані на початку кожної сесії. Серед них у першу чергу слід назвати комітети з питань процедури і парламентських привілеїв.

Ще одним різновидом відповідних парламентських структур є слідчі комісії, або комітети з розслідування. Створення таких тимчасових струк­тур передбачено практично в усіх країнах. Слідчі комісії займаються питан­нями державно-політичного життя, які мають певний суспільний резонанс:

в$ід розслідування зловживань окремих парламентаріїв та урядовців до мас­штабних політичних скандалів, їм звичайно надано широкі повноваження:

викликати свідків та експертів, вести протоколи, фіксувати докази тощо.

Нерідко припускається створення слідчих комісій $на вимогу певної кількості членів парламенту, які становлять меншість. Наприклад, у Латвії і Словенії це третина, у ФРН — четверта, а в Греції і Чехії — п’ята частина складу парламен$ту (палати). Тим самим опозиції надано додатко­ву можливість у її парламентській діяльності.

В основних законах Австрії та ФРН записано, $що в своїх діях з розслідування такі комісії керуються вимогами процесуального законодав­ства. У Португалії і Словенії за відповідними комісіями визнані ті самі пов­новаження в розслідуванні, що й за судами та слідчими органами загально­го характеру. В Італії слідчі комісії наділені «вищою слідчою владою» і не можуть бути обмежені у вивченні тих питань, які визначені їм палатами.

У Франції створюються комісії з контролю та розслідування. Різни­ця між ними полягає в тому, що перші збирають інформацію з$ визначе­них палатою питань, а останні перевіряють діяльність державних органів і установ. Проте формування таких комісій не припускається в тих ви­падках, коли певне питання вже стало предметом досудового або судово­го розслідування. В Японії повноважен$ня в розслідуванні можуть бути надані палатами або їхніми головами будь-якій постійній комісії.

У палатах парламенту Великобри$танії можливість створення слідчих комітетів не передбачена. Однак деякі відповідні права, зокрема право викликати свідків та експертів, мають постійно діючі спеціальні комітети палати громад з контролю за діяльністю міністерств.

У двопалатних парламентах існує практика створення об’єднаних, спільних комісій (комітетів) на паритетних, рівних засадах представниц­тва обох палат. У Норвегії, де побудову парламенту можна назв$ати двопа­латною лише умовно, постійні комісії звичайно працюють як об’єднані. Од­ним з різновидів об’єднаних комісій є так звані узгоджувальні комісії. Їх створюють на паритетних, рівних засадах для розв’язання розбіжностей між палатами в процесі прийняття конкретного законопроекту. Звичайно до складу узгоджувальних комісій входять члени тих постійних комісій,$ в яких розглядався законопроект під час його проходжен$ня в палатах. Такі комісії діють до вирішення справи і мають тимчасовий характер.

Інші, об’єднані за своїм характером комісії звичайно також є тим­часовими утвореннями. В деяких парламентах з рівноправними палатами функціонують постійні об’єднані комісії (США, Швейцарія). Компетенція об’єднаних комісій різна. Нерідко вони займаються адміністративними питаннями, зокрема, управлінням парламентськими службами. Іноді та­кож формуються об’єднані слідчі комісії (Італія).

Що ж до складу парламентських комісі$й і насамперед постійних та спеціальних комісій, то слід підкреслити, що звичайно депутати маютьправо бути членами двох або навіть кількох комісій. Виняток становлять представницькі органи Норвегії, Франції, $Швеції та деяких інших країн, де подібне суміщення не припускається.

Для керівництва своєю роботою самі комісії або палати обирають гол$ів комісій. Нерідко для цього навіть створюється колегіальний орган — бюро комісії. В парламенті Японії голів постійних комісій обирають палати, а спеціальних — самі комісії. В палаті громад парламенту Великобританії голів постійних і спеціальних комітетів призначає спікер. Але найбільш ха­рактерним є порядок заміщення $місць голів постійних комітетів палат кон­гресу США. Призначення голів комітетів залежить від спеціальних органів, створених у рамках парламентських фракцій, — так звані комітети комітетів. Щ призначення звичайно здійснюються з урахуванням правила старшинства. Згідно з цим правилом, місце голови комітету посідає той за­конодавець, який має найбільший стаж роботи в даному комітеті. Палата лише формально затверджує зроблене призначення.

П$ри формуванні всього складу постійних, спеціальних та слідчих комісій також застосовуються різні способи. У більшості країн членів комісії призначає голова палати з урахуванням пропозицій парламентських фракцій. У Норвегії, Фінляндії, а також у Великобританії та в більшості інших англомовних країн склад комісій (комітетів) визначає спеціальна в$ибіркова комісія палати. Порядок формування останньої у різних країнах має свої особливості. У США членів постійних і спеціальних комітетів, а та­кож комітетів з розслідування в більшості випадків формально призначають голови палат і затверджують палати, хоча практично відповідні призначен­ня робляться парла$ментськими структурами політичних партій. У будь-яко­му випадку в розвинутих країнах склад постійних, спеціальних і слідчих комісій палат визначається з огл$яду на співвідношення партійно-політич­них сил у парламенті.

Завершуючи розгляд питань внутрішньої структури парламентів, слід згадати про існування в деяких країнах спеціальних органів палат, які за певних умов беруть на себе окремі функції останніх. Так, в Австрії нижня палата обирає зі свого складу на основі пропорційного представництва фракцій так званий головний комітет. Його призначенням є сприяння контролю$ представницького органу за органами виконавчої влади на рівні федерації. У зв’язку з цим певні урядові постанови можуть бути прийняті ли­ше за згодою головного коміт$ету. У разі потреби головний комітет скли­кається в період, коли сесія парламенту не проводиться. Головний комітет обирає зі складу своїх членів постійний підкомітет, який реалізує його функції, а також деякі повноваження всієї палати здебільшого після достро­кового розпуску палати і до обрання її нового складу.

В Іспанії і Португалії також ств$орюються подібні парламентські структури. Відповідно до іспанської конституції, в кожній з палат створю­ють постійну депутатську комісію. До її складу входить не менше 21 де­путата, обраного палатою з урахуванням співвідношення $сил між фракціями. Постійну депутатську комісію очолює голова палати. Комісія діє не тільки між сесіями, а й у період після дострокового розпуску пала­ти або закінчення строку її повноважень і до скликання нового складу.

Так, у цей період постійна депутатська комісія нижньої пал$ати іспанського парламенту може здійснювати окремі повноваження самої па­лати. Зокрема, комісія затверджує акти уряду — так звані декрети-зако­ни — і дає йому санкцію на проголошення надзвичайного стану. Після початку роботи парламенту нового скликання постійна депутатська комісі$я нижньої палати звітує перед нею про прийняті рішення. Ана­логічна за характером і близька за обсягом повноважень постійна комісія створюється і в португальському парламенті.

Основний закон ФРН припускає можливість створення так званого загального комітету. Він не має постійного характеру і може бути сформо­ва$ний лише за надзвичайної ситуації, коли скликання повного складу бун­дестагу або наявність його кворуму неможливі. До такої надзвичайної си­туації віднесено констатацію урядом факту озброєної агресії щодо території держави або безпосередньої загрози такої агресії. В цьому випадку бундес­таг або за його відсутності загальний комітет проголошує стан $оборони, що тягне за собою відповідну перебудову організації державного управління. Загальний комітет складається на дві третини з депутатів бундестагу і на одну третину — з членів бундесрату, яких призначають палати.

Розглянуті та інші подібні парламентські структури не тільки тим­часо$во заміняють сам представницький орган, а й фактично можуть підміняти його. Діючи в періоди, коли парламент не функціонує, вони ви­ступають як самостійний елемент механізму здійснення державної влади. Тому важливо, щоб повноваження таких парламентських структур були не тільки розумно обмежені, а й чітко визначені. Сам парламент повинен мати ефективні й оперативні засоби конт$ролю за виконанням рішень цих структур і завжди залишати за собою останнє слово.

Post Comment