ОГЛАВЛЕНИЕ$

I. Сущность, предмет и метод административного права 3

— Сущность административного права 3

— Предмет административного права 6

— Метод административного права 8

II. Нормы административного Права 11

III. Субъекты административного пр$ава 17

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

1. Сущность, предмет и метод административного п$рава

Сущность административного права. Административное право явля­ется опорной, базисной отраслью правовой системы наряду с кон­ституционным, гражданским и уголовным правом. Административное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирую­щих определенные сферы общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли права. При этом предмет административного права отвечает на вопрос — что, какие общественные о$тношения регу­лируются нормами данной отрасли права, а метод административного права отвечает на вопрос — как, каким образом эти нормы выполняют свое регулирующее воздействие.

Однако прежде чем говорить о пред$мет и методе административ­ного права, необходимо показать его сущность, предназначение, целе­вую направленность, т.е. самое главное, что характеризует эту отрасль права.

Админи$стративное право призвано регулировать общественные от­ношения, возникающие в процессе реализации исполнительной влас­ти, осуществления государственного управления. Поэтому админи­стративное право называют правом управления, или управленческим правом, ибо содержанием деятельности органов исполнительной влас­ти и исполнительных органов местного самоуправления я$вляется •именно государственное, или «публичное» управление.

Такое понимание сущности административного права было обще­принятым на протяжении десятилетий. Однако в современных усло­виях сущность административного права должна быть дополнена вторым и, может $быть, самым важным элементом. Административное право теперь все в большей мере призвано регулировать общественные отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами исполнительной власти, обеспечивая реали­зацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного$ уп­равления, их защиту от возможного произвола, ущемления или огра­ничения этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника государственного аппарата.

Изменения сущности административного права связаны, прежде всего, со становлением Россий$ской Федерации как демократического федеративного правового государства. Эти изменения можно сгруппи­ровать по ряду направлений.

1. Изменение политический системы повлекло за собой деидеологизацию законодательства, в том числе и административного права. В нормативных правовых актах, например, законах «О милиции», «О безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О пожа$р­ной безопасности», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», отсутствуют идеологические характерис­тики сущности государства, государственно-правовых и общественных институтов, служащие в прошлых подобных правовых документах фик­тивным прикрытием тоталитарного государства. Сейчас конституцион­но закреплены многопартийн$ость и идеологическое разнообразие.

Гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека, которые рас­сматриваются ка$к высшая ценность (ст. 2 Конституции РФ), привели к пересмотру концепции взаимоотношений государства и гражданина. Вместо признаваемого приоритета общественных, государственных интересов над личными, в основу положена концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и гражданина.

Между тем еще не так давно господствующей была принципиально иная позиция, находящая отражение в деятельности всех государст­венных органов, во всех правов$ых актах. Вот как ее выразил в 1927 г. известный административист Карадже-Искров: «Индивидуальная сво­бода не является для нас основным принципом…, наше государство проникнуто идеями коллек$тивизма и не склонно выдвигать на первый план личность. Наоборот, оно рассматривает отдельных личностей как средство для достижения своих целей… у нас личность не является чем-то самоценным, она лишь винтик огромной машины. Поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором месте». К счастью, эти времена ушли и положение, зафиксированное в ст. 2 Конституции РФ, находит реальное отражение$ во всем новейшем законодательстве, в том числе и административном.

2. Организация государственной власти на основе теории р$азделе­ния властей привела к прекращению всевластия Советов и партийной номенклатуры, к самостоятельности исполнительной власти и адми­нистративного права, которое ранее обычно заменялось «телефонным» правом партийных руководителей.

3. Реорганизация федеративного устройства России связана с за­креплением новых принципов федерации, которые призваны обеспе­чить целостность и суверенитет России в целом, и одновременно не­обходимый уровень самостоятельности ее субъекто$в, возможность ре­шения на местах широкого комплекса вопросов развития территории с учетом их национальных, экономических и иных интересов и особенностей. Роль административного права в этом процессе также ко­ренным образом меняется, поскольку в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совме$стному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено административное и адми­нистративно-процессуальное законодательство. А это значит, что все субъекты Российской Федерации могут созд$авать необходимую им собственную административно-правовую законодательную базу, разу­меется, не противоречащую федеральному законодательс$тву, для ус­пешного функционирования органов исполнительной власти своего уровня, исполнительных органов местного самоуправления, обеспече­ния прав и свобод граждан своей территории. Примером тому может служить весьма специфическое и по опенкам специалистов достаточно эффективное законодательство Республики Татарстан.

4. Переход к рыночным отношениям в $экономике самым сущест­венным образом повлиял и на сущность административного права. Возникновение многообразия форм собственности потребовало и рав­ной защиты со стороны государства всех ее форм, жесткого государст­венного регулирования новых экономических процессов. Между тем на первом эта$пе экономических реформ государство вместе со сложив­шимся ранее правовым механизмом «ушло», а некоторые писали, что «убежало» из экономики, предоставив право решать возникшие в эко­номике совершенно новые проблемы$ рыночным механизмам, в част­ности конкуренции. Однако из этого ничего не вышло, а в результате получился дикий рынок, дикая приватизация и все другие «прелести», нам хорошо известные. Стало ясно, что без государственного регули­рования, и, прежде всего административно-правового, экономические проблемы решить невозможно. Государство с помощью администра­тивного права стало усиливать свое воздейст$вие на экономику, облекая экономические механизмы — цена, прибыль, налог, пошлина, квота, кредит и т.д. — в административно-правовую форму, т.е. пошло по пути, по которому идут все развитые государства.

5. Формирование правового государства, правовая реформа на ос­нове верховенства$ Конституции РФ, приоритета закона во всех сферах жизни общества не оставили в стороне и административное право. Суть изменений, которые здесь происходят, состоит в том, что ранее адми­нистративное право представляло собой совокупность в основном под­законных актов, т.е. постановлений правительства, актов министерств и ведомств — приказов, ин$струкций, наставлений, уставов, положе­ний, которые нередко не только подменяли закон, но и дополняли, изменяли, а подчас и$ сводили его на нет. Теперь основные вопросы функционирования исполнительной власти регулируются на основе законов, нормативных указов Президента РФ. Уже приняты налого­вый, бюджетный, воздушный, водный и некоторые другие кодексы, носящие преимущественно административно-правовой характер. Готовится новый Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Предмет административного права представляет собой систему общественных отношений, регулируемых административно-правовыми нормами. Предмет административного права включа$ет в себя пять составляющих его частей. Во-первых, это общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной $власти, осущест­вления государственного управления на всех его иерархических уровнях: от Президента РФ до администрации государственных предпри­ятий, учреждений и организаций. Здесь имеется в виду, прежде всего, внешняя деятельность органов исполнительной власти, всей системы органов государственного управления, для осуществления которой они собственно и созданы, а именно, организация экономики, социально-культурной и административно-пол$итической деятельности.

Во-вторых, это внутриоргани$зационные отношения всех государ­ственных органов, которые в основном одинаковы, похожи, однотип­ны независимо от того, где они осуществляются: в органах исполни­тельной власти, законодательных или судебных. Эти отношения охва­тывают информационно-аналитическую работу, делопроизводство, прием на работу, перемещение по службе, увольнение, дисциплинар­ную ответственность, поощрение, материальнотехническое обеспече­ние и т.п. Вся эта деятельность носит вспомогательный характер и регулируется нормами административного права.

В-третьих, к предмету адм$инистративного права относится функ­ционирование общегосударственного контроля, который осуществля­ется на территории всей Российской Федерации от имени государства, будучи наделен государственно-властными полномочиями федерального характера. При этом контроль осуществляется в отношении все$х государственных органов не только с точки зрения законности принимаемых актов и совершаемых действий, но и их целесообразности, чем коренным образом отличается от общего надзора органов прокуратуры. Меры, принимаемые о$бщегосударственным контролем, носят дисциплинарный характер, включая отстранение нарушителей от работы (должности) и денежный начет. Ранее этот вид контроля имел различ­ные названия — Рабоче-$крестьянская инспекция, Министерство кон­троля, партийно-государственный контроль, народный контроль. В последние годы он был упразднен. Однако государственная необходи­мость в такого рода контроле очевидна и начинает воссоздаваться в виде Контрольного управления Администрации Президента РФ.

В-четвертых, предмет административного права охватывает и дея­тельность судов и судей по рассмотрению дел об административных. правонарушениях. Дело в том, что, являясь органом п$равосудия, они тем не менее руководствуются нормами КоАП, что не может быть изъя­то из предмета административного права. Возможно, эта сфера деятельности судов и судей со временем превратится в административную юстицию, суды будут называться административными, а судьи миро­выми, единоличн$о рассматривающими значительную категорию дел об административных правонарушениях.

В-пятых, к предмету административного права могут быть отнесе­ны обществе$нные отношения, возникающие в деятельности общест­венных объединений, которым государство передало некоторые свои государственно-властные полномочия. Например, народным дружи­нам переданы нек$оторые полномочия государственных правоохрани­тельных органов в сфере охраны общественного порядка, и народные дружинники могут осуществлять задержание нарушителей, составлять протоколы (акты) о правонарушениях. Естественно, подобная деятель­ность общ$ественных объединений регулируется нормами администра­тивного права.

Метод административного права, характеризующий способ регулирующего воздействия на общественные отношения, отличается рядом
особенностей. Он включает в себя иерархичность, т.е. выполнение
предписаний, приказов, требований, запретов вышестоящих органов
и должностных лиц нижестоящими. Этот метод может быть сопостав­лен с методами гражданско-правового регулирования. Учет этих раз­личий особенно необходим тогда, когда нормы административного и
$ гражданского права регулируют одну и ту же группу общественных
отношений (например, отношения в области разграничения государ­ственной собственности, инвестиций, торговли регулируются и адми­нистративным, и гражданским правом).

Для гра$жданско-правового регулирования характерно равенство сторон; отсюда широкое применение договорных форм. Администра­тивно-правовой метод предполага$ет неравенство сторон: воля одной из них главенствует над волей другой стороны. Это имеет место во взаи­моотношениях органов исполнительной власти и предприятий, учреж­дений, организаций, органов исполнительной власти и граждан. В ад­министративно-правовых отношениях одна сторона очень часто наде­лена государственно-властными полномочиями по отношению ко вто­рой стороне, именно она — первая сторона — принимает юриди$чески обязательные решения, осуществляет государственный контроль за действиями другой, может в предусмотренных законом случаях при­менить к ней прину$ждение. Хотя нередко вопрос решается по иници­ативе второй стороны отношения (пример тому — заявление гражда­нина о предоставлении жилой площади), но решение принимает имен­но орган исполнительной власти. Вторая сторона не может отказаться$ от исполнения предписания органа, осуществляющего такую власть, и вправе лишь обжаловать его в компетентный государственный орган.

Данный метод предполагает состояние подчиненности воли одной стороны по отношению к воле другой, причем это состояние может быть достигнуто не только на добровольной, но и на принудительной основе. Этот метод предполагает возможность заставить подчиняться воле властвующего лица с использованием самых решительных мер, вплоть до применения оружия, например отражение посягательства на охраняемый объект. Метод адми$нистративного права — это метод одно$стороннего властвования, например инспектор ГИБДД самостоя­тельно привлекает к ответственности нарушителя правил дорожного движения. Этот метод характеризуется юридическим неравенством сто­рон, например, руководитель и подчиненный, работник милиции и нарушитель общественного порядка. Объем их юридических полномо­чий различен; с одной стороны, наличие всех прав и обязанностей, предусмотренных законом, для выполнения управленческих функций, с другой — преимущественно обязанность выполнить предъявляемые требования, понести на$ложенное дисциплинарное или администра­тивное взыскание. Вместе с тем здесь необходимо подчеркнуть их ра­венство перед законом, т.е. руководитель и подчиненный, работник ми­лици$и и нарушитель обладают определенными правами и несут соот­ветствующие обязанности, в равной мере подлежащие безусловному выполнению.

Наконец, следует отметить и такую $особенность метода админи­стративного права, как безоговорочная, лишенная какой-либо диспозитивности обязательность выполнения установленных законом правил, норм, стандартов, требований, запретов и иных предписаний. Причем

эта обязательность может касаться всех граждан, например общеобязательность со$блюдения правил поведения в общественных местах, правил перехода улиц, либо только специальных субъектов админи­стративного права — водителей автомототранспорта, военнослужа­щих, охотников, должностных лиц и т.д.

Итак, метод административного права можно определить как метод «власти и подчинения», приказа и исполнения. Данный метод адми­нистративного права является приоритетным, преобладающим, но не единственным. Не все отношения в сфере исполнительной власти по­стро$ены по схеме «власть — подчинение», т.е. по вертикали.

В административном праве существует$ немало ситуаций, когда не­обходимо регулировать возникающие так называемые горизонтальные общественные отношения, стороны которых находятся на одном ие­рархическом уровне, например отношения между двумя министерст­вами. Здесь отсутствует подчиненность, юридический статус характе­ризуется полным равенством, и ни о каком одностороннем властвова­нии не может быть и речи.

Вот тогда и возникает потребность в иных мет$одах административ­но-правового регулирования, в качестве которых выступают взаимо­действие, согласование, координация, соглашение, административ­ный договор и др.

$

2. Нормы административного права

Нормы административного права в Российской Федерации опре­деляют порядок создания, реорганизации и упразднения органов ис­полнительной власти, их перечень, цели и задачи их деятельности, компетенцию и другие стороны правового статуса этих органов, их структуру и процедуру деятельности. Распространяются они и на организацию местного само$управления, и порядок взаимодействия его органов с органами государственной власти.

Нормы административного права устанавливают, кроме того, по­рядок создания, реорганизации и упразднения управляемых объек­тов — предприятий, учреждений и организа$ций и регулируют многие стороны их деятельности независимо от форм собственности, их вза­имоотношения с органами государственной админ$истрации. Нормы административного права закрепляют также порядок прогнозирова­ния, планирования и ценообразования, распределения материальных ресурсов, регулирования заработной платы.

Конкретизируя и дополняя нормы конституционного права, нормы административного права опр$еделяют многие права и обязанности

граждан, механизм их реализации и защиты от нарушений. Нормы административного права участвуют в установлении правового статуса общественных объединений, органов общественности, регулируют государственную службу.

Административное право регулирует не только публичную управ­ленческую деятельность, по и управляемую деятельность. Пример тому — правила $дорожного движения, правила поведения в общест­венных местах, торговли, охоты и рыбной ловли, правила, регулирую­щие преподавание в учебных заведениях, санитарные правила и т.д. Органы управления $контролируют соблюдение этих правил и приме­няют меры государственного принуждения за их нарушение.

Нормы административного права определяют, какие деяния (дей­ствия или бездействие) являются административными правонаруше­ниями, устанавливают в$иды и меры административной ответственности за их совершение, порядок производства по делам о таких правона­рушениях.

В научной литературе высказывалось мнение, что административ­ное право регулирует и общественное управление. В этом утверждении есть доля истины: государство иногда наделяет общественные объеди­нения, органы общественности публичными полномочиями «внешне­го» характера. Но в $основном общественное управление регулируется не законодательством, а уставами общественных объединений.

Административное право не регулирует внутреннее управление в частных фирмах, ассоциациях, концернах и т.д. Их высшие органы сами устанавливают свои системы управления, свои порядки, которые, однако, не должны противоречить законодательству.

Органы исполнительной власти действуют на основе закон$ов, но многие из них при этом обладают правом издания нормативных актов, которые регулируют деятельность предприятий, учреждений и органи­заций, а такж$е граждан, т.е. участвуют и определении их прав и обя­занностей. Гражданин может, конечно, не реализовать право, предо­ставленное ему, но он не может отказаться от самого этого права, по­скольку оно установлено властным путем — законом или на основе закона. Все это связано с тем, что государс$твенный орган, должностное лицо, осуществляющее исполнительно-распорядительную деятель­ность, действует по поручению государства, выражает государственную волю, участвует в выполнении функций государства.

Административное право очень близко стоит к конституционному (государственному) праву, и часто даже невозможно установить четкую грань между их нормами. Но различия между этими отраслями име­ются. Кон$ституционное право занимает ведущее положение в системе права, в том числе и по отношению к административному праву. Последнее берет у конституционного права исходные начала, прямо или косвенно относящиеся к органам исполнительной власти, детализиру­ет и дополняет их, определяет механизмы реализации тех или иных норм$.

Например, Конституция РФ и другие источники конституционно­го права закрепляют основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. Административное право конкретизирует мн$огие нормы о них, дополняет правовой статус гражданина другими (неос­новными) правами и обязанностями, определяет механизм реализации многих конституционных прав, свобод и обязанностей. Так, Консти­туция РФ устанавливает, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц мо$гут быть обжало­ваны в суд (ч. 2 ст. 46). Нормы же административного права призваны определить подведомственность различных жалоб, сроки и другие сто­роны процедуры их рассмотрения в административном порядке (по­рядок рассмотрения жалоб в судах определяется гражданским процес­суальн$ым законодательством).

Административное право тесно связано с гражданским правом. Обе отрасли иногда регулируют одни и те же имущественные о$тношения, но разными методами. Например, по распоряжению уполномоченного на то органа исполнительной власти государственная организация передает другой здания, сооружения и оборудование. В данном случае властным методом регул$ируются имущественные отношения двух организаций. Стороны хозяйственного договора руководствуются стан­дартами на продукцию, которые устанавливаются органами исполни­тельной власти, т.е. властным путем. Многие гражданско-правовые отношения с участием гражданина тоже возникают на базе актов государственного управления. Так, часто договор жилищного найма гражданина с жилищной организацией заключается при наличии у нег$о ордера на данную жилую площадь. Имущественные отношения иногда возникают прямо из актов государственного управления (т.е. без договоров); пример тому — конфискация и реквизиция предметов, наложение и взыскание штрафов. Сфера разграничения гражданского и административного права определена и в ГК РФ$ (п. 3 ст. 2).

Органы исполнительной власти иногда выступают не в качестве органов государства, а в качестве юридических лиц, действующих на основе норм гражданско$го права. Например, орган исполнительной власти может арендовать помещение у какой-либо организации, поль­зоваться телефоном по договору с предприятиями связи, закупать (в пределах сметы) мебель, оргтехнику и т.д. Но в таких случаях данный орган не выступает в качестве субъекта публичной исполнительно-распорядительной деятельности, не выполняет государственных функ­ций.

Некоторые но$рмы административного права тесно соприкасаются с нормами трудового права. Нормы административного права опреде­ляют полномочия органов исполнительной власти по регулированию трудовых отношений (например, полномочия Правительства РФ, Ми­нистерства труда и социального развития РФ). ,

Содержание индивидуальных актов управления в сфер$е трудовых отношений определяется, как правило, нормами трудового права, а порядок издания акта — нормами административного пр$ава, если, на­пример, гражданин поступает на работу в государственный орган, но не на государственную должность. На государственных служащих нормы трудового права распространяются, если иное не установлено нормами административного права о государственной службе.

Через соответствующие инспекции и другие контрольные органы государство осуществляет надзор за соблюдением правил охраны труда и техники безопасности. Эта деятельность регулируется администра­тивным правом.

Административное право тесно связано с финансовым правом, ко­торое своим рождением обязано ко$нституционному, административ­ному и частично гражданскому праву. Финансовое право, как извест­но, регулирует общественные отношения в сфере финансовой деятель­ности государства, прежде всего по аккумулированию и распределению $денежных средств, составляющих национальный доход (налоги, бюд­жет). Административное право определяет компетенцию Министерст­ва финансов РФ и других ор$ганов исполнительной власти, действую­щих в финансовой сфере. Финансовое право широко применяет метод прямого приказа при регулировании финансовых отношений, т.е. ад­министративно-правовой метод.

Правовые нормы, определяющие компетенцию финансовых орга­нов как специфической группы органов исполнительной власти, яв­ляются одновременно нормами административного и финансового права. Когда речь идет о нормах, устанавливающих содержание реше­ний этих органов в сфер$е финансов, то это содержание опр$еделяется, прежде всего, нормами финансового права. Организация же работы финансовых органов регулируется административным правом. Иначе говоря, административное право преимущественно регулирует органи­зационные отношения в области финансов, а финансовое право — Преимущественно сами финансовые отношения как особую разновид­ность экономических отношений.

Административное право определяет компетенцию органов испол­нительной власти по регулированию земельных отношений и поэтому

тесно связано с земельным правом. За нарушение ряда норм земель­ного права наступ$ает административная ответственность. Все это сви­детельствует о тес$ном переплетении норм административного и зе­мельного права. По этому же принципу строится отграничение адми­нистративного права от водного, лесного и горного права.

Имеет административное право точки соприкосновения и с уголов­ным правом. Нормы административного права определяют, какие пра­вонарушения являются административными проступками. Некоторые из этих проступков граничат с преступлениями, и поэтому, чтобы дать верную юридическую квалификацию противоправных де$яний, неред­ко приходится толковать во взаимоувязке соответствующие нормы ад­министративного и уголовного права. Наконец, нельзя не упомянуть, что уголовное право устанавливает ответственность за должностные преступления.

Нормы администр$ативного права можно разделить на материаль­ные и процессуальные.

В административном праве нет единого универсального процесса, наблюдается множество его разновидностей, что пре$допределяется широтой и многообразием общественных отношений, регулируемых материальным административным правом. Например, одна процедура установлена применительно к решению вопросов о предоставлении жилой площади, другая — к выдаче разрешений на приобретение охот­ничьих ружей, третья — к решению вопроса о приеме в вузы, четвер­тая — к решению дел об административных проступках. В то же время эти и другие процессы имеют и общие черты.

Административное пра$во огромно по объему, разнообразно и из­менчиво по содержани$ю. Его нормы, базирующиеся на нормах кон­ституционного права, содержатся в большом числе федеральных зако­ном и законов субъектов Федерации, в указах Президента РФ и пре­зидентов республик, в постановлениях Правительства РФ и правительств республик в составе Российской Федерации, в распоряжениях глав администраций и в постановлениях правительств областей, краев, городов федерального значения, в прик$азах министерств и глав ве­домств. Поэтому кодифицировать его невозможно.

Правовое положение Правительства РФ и организация е$го работы урегулированы Федеральным конституционным законом «О Прави­тельстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Структура фе­деральных органов исполнительной власти определена Указом Прези­дента РФ от 17 августа 1999 г., а их правовой статус — рядом федеральных законов и положениями о каждом из этих органов, утверж­денными Президентом РФ или Правительством РФ. Например, поло­жение о Министерстве внутренних дел РФ утверждено Указом Прези­дента РФ от 1$8 июля 1996 г., изменено и дополнено Указом Президента РФ от 6 сентября 1997 г., а структура МВД России утверждена Указом Президента РФ от 24 апреля 1998 г.

Государственная служба в настоящее время регулируется Федераль­ным$ законом «Об основах государственной службы Российской Феде­рации» от 31 июля 1995 г. и рядом законов и других нормативных актов, определяющих особенности службы в милиции, налоговой по­лиции, в таможенных органах, в прокуратуре, в судах.

Административная ответственность регул$ируется Кодексом РСФСР об административных правонарушениях (1984 г.) с большим числом последующих изменений и дополнений. В настоящее время идет подготовка проекта нового Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Административный порядок рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан установлен Указом Президиума Верховного Со­вета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции Указа от $4 марта 1980 г. с последующими изменениями и дополнениями)$. Этот союзный законодательный акт продолжает действовать в Российской Федерации. Порядок судебного рассмотрения жалоб определяется Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями, внесен­ными Федеральным законом от 14 де$кабря 1995 г.

Выше названы лишь некоторые законы и иные акты, содержащие нормы административного права. Упомянуть все акты нет никакой возможности (их десятки тысяч).

3. Субъекты административного права

Субъект административного права — это участник общественных отношений, обладающий определенн$ыми правами и обязанностями, которыми он наделен в связи с необходимостью реализации своих жизненных потребностей. В административном праве его нормы реализуются граж­данами, государственными органами, общественными объединениями и другими, которые и являются субъектами административного права, т.е. носителями конкретных прав и обязанностей, содержащихся в нор­мах административного права.

Права и обязанности субъект$а административного права образуют в совокупности его правовой статус.

Правовой статус субъектов административного права образуют нормы, общие для всех субъектов, например, нормы о соблюдении правил пожарной безопасности. Правовой статус многих субъектов ад­министративного права объ$единяет нормы, которые реализуются толь­ко данным субъектом, например, есть правила, обращенные только к религиозным объединениям или только к охотникам. Таким образом, в зависимости от вида и объема полномочий субъект$ы административ­ного права могут быть классифицированы на группы и виды.

По своему административно-правовому статусу субъекты админи­стративного права делятся на две группы: физические лица и организа­ции. Физические липа в свою очередь охватывают три вида субъектов: гражданин России, иностранный гражданин и лицо без гражданства.

$Организации как субъекты административного права, прежде всего, надо разделить на государственные и негосударственные. Раз­личие и$х состоит в том, что государственные организации: 1) выпол­няют задачи, функции и полномочия, порученные им государством, 2) они базируются на государственной собственности, 3) управляются государством. К числу государственн$ых организаций относятся органы государственного аппарата — представительные, исполнительные, су­дебные, органы прокуратуры и др., государственные предприятия, уч­реждения и организации — производственные, культуры, массовой информации, учрежден$ия здравоохранения и т.д.

Организации негосударственные отличаются тем, что они не вы­полняют задач и функций государства, хотя могут и способствовать этому. Они не финансируются государством и не испытывают на себе непосредственного государственного управления. К таким организа­циям можно отнести объединения граждан — профсоюзы, спортивные общества, творческие союзы, партии, религиозные организации и т.д., а также коммерческие организации — частные, кооперативные, акци­онерные, смешанные и др.

Среди столь$ многочисленных субъектов административного права, тем не менее, выделяются как основные, приоритетные, два вида субъ­ектов — граждане и органы исполнительной власти.

Административно-правовой статус гражданина включает в себя че­тыре разновеликих$ элемента.

Первый и самый большой объем прав и обязанностей$ представляет собой правовой статус личности, человека как субъекта административного права. В Российском государстве правовое регулирование по­ложения личности, человека должно занимать центральное, приори­тетное место, ибо здесь выражается идея о том, что право и государство, его органы и должностные лица призваны служить обществу, каждой личности, каждому человеку. Именно эта мысль выражена в ст. 2 Кон­ституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей цен­ностью. Признание, соблюдение и защита пра$в и свобод человека и гражданина — обязанность государства».

Сформулированный в ст. 2 Конституции РФ характер взаимоотно­шений личности и государства является общепризнанным для боль­шинства стран и$ народов мира, что нашло свое закрепление в важней­ших актах международного права, принятых Организацией Объеди­ненных Наций и Европейскими организациями.

Российское государство, следуя по пути признания общедемокра­тическ$их начал развития общества и международных актов в этой об­ласти, в 1991 г. приняло Декларацию прав и свобод человека и граж­данина, которая вошла в ныне действующую Конституцию РФ.

Согласно Конституции РФ и основанному на ней законодательству личность, человек, независимо от его служебного, общественного или имущественного положения, национальности, вероисповедания и т.д., является в Российской Ф$едерации субъектом права всех его отраслей, для чего основы правового статуса личности закреплены в Конститу­ции РФ, причем в данном статусе личности важное место занимают и нормы административного права.

Конституция РФ признает есте$ственную природу прав и свобод человека, они неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17).

Среди провозглашенных в Конституции РФ основных прав и сво­бод, составляющих правовой статус личности и на$ходящихся в той или иной мере в сфере административно-правового регулирования, можно назвать, например, право на жизнь (ст. 20), на свободу и личную не­прикосновенность (ч. 1 ст. 22), право на неприкосновенность жилища (ст. 25), право на неприкосновенность частной жизни, личную и се­мейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23).

Провозглашая права личности, Конституция РФ определяет для личности и определенные обязанности, например, платить законно$ установленные налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу и окружаю­щую среду (ст. 58), не заниматься экономической деятельнос$тью, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию

(ч. 2 ст. 34).

Вместе с тем Конституция РФ устанавливает в исключительных случаях возможность ограничения прав личности только в той мере, в какой это необходимо в целях зашиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55). При­чем правовые нормы, ограничивающие права лично$сти, обычно носят административно-правовой характер. Например, право на неприкос­новенность жи$лища может быть ограничено сотрудниками милиции при наличии оснований, предусмотренных соответствующими административно-правовыми нормами, в частности при розыске преступ­ника, если в квартире или доме совершается преступление или нару­шение общественного порядка, угрожающего жизни или здоровью людей, при пож$аре и в других случаях.

Вторая составная часть административно-правового статуса пред­ставляет собой статус гражданина РФ. Как субъект административ­ного права, каждый гражданин имеет свой гражданский правовой $ста­тус.

Структура административно-правового статуса гражданина вклю­чает: 1) правовой статус личности, о чем речь шла выше; 2) его права и обязанности, вытекающие из факта гражданства.

Нормы административного права, определяющие административ­но-правовой статус гражданина, устанавливают его права и обязаннос­ти в государственной и общественной деятельности. Это нормы об участии в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), право на объединение (ч. 1 ст. 30), $право мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31), обязанность нести воинскую службу (ч. 2 ст. 59)$ и др. Далее, это нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в его хо­зяйственно-трудовой деятельности, например, право на свободное ис­пользование своих способностей и имущества для предприниматель­ской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), право на свободный труд, выбор профессии и рода деятельности (ч. 1 ст. 37), право частной собственности, в том чи$сле на землю (ч. 1 ст. 35, ч. 1 ст. 36), и др. Наконец, нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в личной или семейной $сфере, не затрагивающей интересы общества, например, право на ли­тературное, художественное, научное, техническое творчество, право на изменение фамилии, имени, отчества и др.

Когда физическое лицо обрело статус личности, затем гражданина, к ним добавляется третий элемент административно-правового статуса — социальный. Он необходим, чтобы гражданин мог заняться кон­кретной трудовой профессиональной деятельнос$тью, учиться, служить в Вооруженных Силах и т.д. Личности и гражданину для этого необ­ходимы новые, дополнительные права и обязанности, т.е. сверх пра­вового статуса личности и гражданина. В сфере общественно-трудовой деятельности насчитываются тысячи профессий и специальностей, и ка$ждая из них имеет свой правовой статус, установленный в основном нормами трудового и административного права.

И здесь в качестве социального элемента административно-право­вого статуса граждани$на можно выделить правовые статусы рабочего, служащего, учащегося, военнослужащего, пенсионера и т.д.

Четвертый элемент административно-правового статуса гражда­нина можно назвать статусом, включающим в себя права и обязан­ности, которые граждане приобретают по своему желанию, личному интересу для удовлетворения своих чисто индивидуальных потребнос­тей. Это, например, любители-охотники, любители-водители, в том числе судоводители, спор$тсмены-непрофессионалы, туристы, коллекционеры и т.д. Все $они получают официальный документ для занятия избранным делом, причем для каждого особого статуса субъекта уста­новлен определенный круг прав и обязанностей.

Итак, общий административно-правовой статус гражданина можно образно представить в виде «матрешки», когда в статус человека (лич­ности) входит статус гражданина, в него — социа$льный, а затем и самый маленький по объему прав и обязанностей — особый статус. Тем не менее необходимо подчеркнуть, что это единый статус, единый правовой комплекс прав, свобод и обязанностей гражданина Россий­ской Федерации.

Определенными особенностями характеризуется административ­но-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства.

С определенными изъятиями на территории Российской Федера­ции они пользуются теми же правами и свобо$дами и несут те же обя­занности, что и граждане России, если иное не оговорено законом.

Изъятия из этого общего положения: 1) они не могут избирать и быть избранными в государственные органы власти и органы местного самоуправления, 2) не несут обязанностей по военной $службе, 3) не могут занимать служебные должности, если это предусмотрено соот­ветствующим правовым актом, 4) им не могут $быть проданы земельные участки, 5) они не могут заниматься предпринимательской или любой Другой деятельностью, связанной с обороной страны и государствен­ной безопасностью, пользованием информацией, составляющей госу­дарственную тайну, 6) исключительно к ним может быть применена и

такая мера ад$министративной ответственности, как административное выдворение за пределы Российской Федерации (ст. 32^! КоАП).

Правовой статус органов исполнительной власти. Установление сис­те$мы федеральных органов государственной власти, в том числе орга­нов исполнительной власти, отнесено Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71), Исполнительную власть Россий­ской Федерации осуществляет Правительство РФ.

Статья 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает, что Правительство Р$Ф — это высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

В своей деятельности Правительство РФ руковод$ствуется рядом основных принципов: верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обес­печения прав и свобод человека и гражданина. О полномочиях Пра­вительства РФ имеются статьи в ряде федеральных законов и указов Президента РФ. Правительству подчинено большое число других фе­деральных органов исполнительной власти (министерств, государст­венных комитетов и т.д.$).

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, «в соответствии с ос­новами консти$туционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных орга­нов государственной власти, установленными федеральным законом» (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Пока такого закона нет (имеется лишь его проект, обсуждаемый в Федеральном Собрании). Системы органов исполнительной власти субъектов Федерации определяются сейчас главным образом их законодательством и отличаются значительным разнообразием. Однако наличие некото$рых органов предусмотрено федеральными законами и указами Президента РФ (так, Законом РФ «О милиции» в$ республиках установлено наличие министерств внут­ренних дел, а в остальных субъектах Федерации — главных управлений или управлений внутренних дел; указами Президента РФ предусмот­рено наличие в областях и краях глав их администраций, очерчены основы их компетенции и взаимоотношений с другими органами го­сударственной власти).

При рассмотрении компетенции федерального Правит$ельства не­обходимо учитывать, что, хотя Президент РФ по Конституции 1993 г. не является более главой исполнительной власти (он теперь глава го­сударства, призванный, в частности, обеспечивать согласованное

функционирование и взаимодействие органов государственной влас­ти — ч. 2 ст. 80 $Конституции РФ), за ним сохранился ряд полномочий по осуществлению исполнительной власти (право назначения высших должностных лиц, присвоения высших чинов, рангов, воинских зва­ний и т.д.). Решение таких вопросов, естественно, не входит в компе­тенцию Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, хотя Президент решает их,$ как правило, по представ­лениям этих органов.

Следует также иметь в виду, что Президент РФ является по долж­ности Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ и Председателем Совета Безопасности. Б связи с этим ряд федеральных министерств и ведомств непосредственно подведомственны Президен­ту (см. $гл. 13).

Правительство обязано выполнять указы и распоряжения Прези­дента. В то же время оно обладает относительной самостоятельностью по отношению к нему: Президент вправе отме$нять акты Правительства только в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным за­конам и указам Президента (ч. 3 ст. 115), т.е. не может это сделать по соображениям нецелесообразнос$ти упомянутых актов.

Председатель Правительства — это не спикер его заседаний. Он, как сказано в Конституции РФ, «определяет основные направления деятельности Правительства… и организует его работу» (ст. 113). Право председательствовать на заседаниях Правительства имеет и Президент (п. «б» ст. 83 Конституции РФ). В таком случае Председатель Прави­тельства уступает ему свое место председательствующего.

Подведомственные Правительству РФ федеральные органы испол­нительно$й власти весьма разнообразны. Это министерства, государст­венные комитеты, федеральные комиссии России, службы, агентства, надзоры и т.д.

Министерства являются, как правило, отраслевыми органами (на­пример, Министерство РФ по атомной энергии, Министерство обо­роны РФ, Мини$стерство путей сообщения РФ). Но есть и межотрас­левые министерства (Министерство экономики, Министерство труда и социального развития РФ и т.д.). Имеются и министерства по круп­ным проблемам (Министерст$во по делам федерации и национальнос­тей РФ). Некоторые государственные комитеты являются межотрасле­выми органами (например, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии), другие — отраслевыми органами (Государственный комитет РФ по кинематографии). Иные органы федеральной исполнительной власти бывают и отраслевыми, и межотраслевыми, и проблемными (например, Федеральная служба безопасности РФ, Фе­деральная архивная служ$ба России, Федеральная служба геодезии и

картографии России, Федеральная служба налоговой полиции РФ). Наименование «надзор» имеют органы, возглавляющие системы кон­трольно-инспекцио$нных органов (Федеральный горный и промыш­ленный надзор России, Федеральный надзор по ядерной и радиаци­онной безопасности).

Основы компетенции многих из этих органов (Министерства РФ по налогам и сборам, Государственного таможенного комитета РФ и др.) очерчены федеральными законами. О каждом министерстве, ином федеральном органе исполнительной $власти имеется Положе­ние, утверждаемое или Президентом, или Правительством.

Многие федеральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы (пример тому — территориальные управле­ния Государственного таможенного комитета, военком$аты — регио­нальные органы Министерства обороны). Территориальные органы федеральных министерств и иных федеральных органов исполнитель­ной власти, если границы их деятельности совпадают с границами субъектов Федерации (а, как правило, так оно и бывает), возглавляют должностные лица, назначаемые руководителями этих министерств и иных$ федеральных органов по согласованию с субъектами Федерации.

Министерства Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия и коллегиал$ьности при верховенстве единоначалия. Федеральные ми­нистры и другие руководители федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации назначаются Президентом РФ. Прави­тельство РФ назначает на должность и освобождает от должности за­мест$ителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными мини­страми, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных м$инис­терств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Россий­ской Федерации»). Руководители федеральных министерств и иных органов исполнительной власти РФ издают свои при$казы в пределах компетенции каждого из этих органов, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Коллегии этих органов обсуждают и решают на регулярно проводимых заседа­ниях основные вопросы их компетенции, Председателями коллегий являются руководители упомянутых органов. Решения коллегий при­водятся в жизнь приказами этих руководителей.